Habitação Inclusiva com Incentivo Fiscal para Famílias de Baixa Renda nos Estados Unidos — 421-a

Incentivar a produção de unidades de moradia acessível integradas a empreendimentos residenciais de mercado, por meio de isenção parcial do imposto predial.

O programa 421-a foi instituído em 1971 em Nova York, nos Estados Unidos, e passou a exigir unidades para famílias de baixa renda em parte dos empreendimentos a partir de 1985. Os resultados apresentados referem-se ao período de 2003 a 2015.

As informações abaixo referem-se a um estudo observacional Os estudos observacionais analisam dados coletados em situações em que os pesquisadores não têm controle sobre a exposição dos indivíduos à política ou ao programa social, baseando-se na observação das associações entre variáveis em seus contextos naturais. Nesse tipo de estudo, que frequentemente recebe o nome de "experimento natural" ou "quase-experimento", diferenças entre os grupos podem ser influenciadas por fatores que limitam a capacidade de estabelecer relações causais entre o programa e resultados de interesse. Estudos observacionais se apoiam nas metodologias modernas de inferência causal para contornar esse problema, construindo contrafactuais convincentes. com desenho quase-experimental Desenho de avaliação que busca estimar o impacto de um programa usando alguma variação externa ou regra institucional que aproxima a comparação entre tratados e não tratados, mas sem sorteio aleatório dos participantes. que utiliza dados do universo de novos empreendimentos residenciais elegíveis ao 421-a em Nova York entre 2003 e 2015, totalizando 12.146 edifícios e 261.572 unidades habitacionais.

Durante o período avaliado, o 421-a concedia a novos empreendimentos residenciais multifamiliares uma isenção parcial do imposto predial incidente sobre o valor do edifício por 10 a 25 anos. Para receber a modalidade mais generosa, os incorporadores reservavam 20% das unidades do empreendimento para famílias de baixa renda, com aluguéis regulados abaixo dos valores de mercado.

Os aluguéis das unidades inclusivas eram definidos com base na renda mediana da área de Nova York: o limite deveria manter o gasto com aluguel abaixo de 30% da renda de famílias com 60% da renda mediana da área. Os beneficiários eram selecionados por um processo não mercantil administrado conjuntamente pelo governo municipal e pela administração do imóvel.

A partir de julho de 2008, regras também exigiam uma distribuição proporcional das unidades por número de quartos e andares e acesso igual às comodidades do edifício.

Os edifícios eram elegíveis se tivessem o número mínimo de unidades exigido — três antes de dezembro de 2007 e quatro depois — e fossem construídos em lotes elegíveis, vagos ou considerados subutilizados.

Até dezembro de 2007, os incorporadores podiam oferecer unidades inclusivas no próprio empreendimento ou fora dele; a alternativa fora do empreendimento concedia uma isenção mais curta e foi abolida a partir de 2008. A duração e a generosidade da isenção também variavam conforme a localização e o ano.

Foram documentadas as seguintes evidências sobre o 421-a:

• entre 2003 e 2015, 581 dos 12.146 edifícios elegíveis ofereceram unidades inclusivas no próprio empreendimento. Esses edifícios reuniam 22,7% das unidades residenciais da amostra e produziram aproximadamente 11.878 unidades inclusivas [1];
• a perda anualizada de receita tributária associada a essas unidades foi de aproximadamente US$439 milhões, ou US$36.920 por unidade inclusiva por ano [1];
• os incorporadores responderam ao valor do incentivo fiscal [1];
• um aumento de 1 ponto percentual O efeito de um programa em termos percentuais (%) é diferente do efeito do programa em pontos percentuais! Por exemplo, se uma variável binária teria média de 10% na ausência da iniciativa, um impacto de 5 pontos percentuais representa um aumento de 50% (=5/10). do valor do edifício no incentivo fiscal aumentou a taxa estimada de adesão ao programa em aproximadamente 0,59 ponto percentual [1];
• as reformas de 2008, que elevaram o valor relativo do incentivo nas áreas afetadas, foram acompanhadas por aumentos relativos da adesão, com pouca evidência de tendências diferenciais anteriores às reformas [1];
• as estimativas derivadas do modelo indicam custo fiscal marginal de aproximadamente US$1,6 milhão por unidade inclusiva adicional no conjunto da cidade e custo fiscal médio de aproximadamente US$652 mil por unidade [1];
• os custos estimados variaram substancialmente entre bairros: chegaram a cerca de US$2 milhões por unidade marginal em áreas de aluguel elevado de Manhattan e ficaram abaixo de US$150 mil em muitos bairros do Bronx, Queens e Staten Island [1];
• o custo fiscal médio do 421-a foi aproximadamente três vezes o custo médio de uma unidade atendida pelo Section 8 ou pelo Low-Income Housing Tax Credit. Quando as unidades do 421-a foram reponderadas para reproduzir a distribuição geográfica desses programas, a diferença média de custos desapareceu, sugerindo que grande parte do prêmio de custo estava associada à localização das unidades [1];
• o modelo estima que os incorporadores capturaram, na forma de lucros adicionais, cerca de US$0,46 de cada dólar de custo fiscal do 421-a [1];
• uma simulação contrafactual desenhada para reduzir essa incidência, mantendo a mesma taxa de adesão, ainda destinaria cerca de 36% do custo fiscal aos incorporadores [1];
• ao combinar as estimativas de custos do 421-a com evidências externas sobre os efeitos de longo prazo dos bairros sobre a renda futura das crianças, o estudo identifica maior retorno estimado por dólar gasto sobretudo em bairros de classe média de Queens, Staten Island e áreas periféricas do Brooklyn. Esse resultado é uma análise de custo-benefício baseada em evidências externas, e não um impacto diretamente estimado do 421-a sobre as crianças beneficiárias [1].

Em síntese, o 421-a induziu incorporadores a produzir unidades de aluguel acessível dentro de empreendimentos de mercado, e a adesão respondeu ao valor do incentivo fiscal. No entanto, o custo fiscal estimado para gerar unidades adicionais foi elevado e variou fortemente conforme a localização. Parte relevante do custo fiscal também foi apropriada pelos incorporadores. A experiência sugere que incentivos fiscais podem aumentar a produção de habitação inclusiva, mas seu custo-efetividade depende fortemente de onde as unidades são produzidas e de como o incentivo é desenhado.